Trong quá trình thực hiện Luật Đất đai năm 2013, các quy định về giải quyết tranh chấp đất đai ít nhiều đã bộc lộ những điểm bất cập, cần có sự điều chỉnh cho phù hợp với nhu cầu sử dụng đất và làm tăng hiệu quả quản lý đất đai của các cơ quan nhà nước.
Ở Việt Nam, đất đai là một loại tài sản đặc biệt, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai. Việc sử dụng đất là vấn đề thường hay phát sinh tranh chấp trên thực tế.
Đối tượng của tranh chấp đất đai là quyền quản lý, quyền sử dụng và những lợi ích phát sinh từ quá trình sử dụng loại tài sản đặc biệt này. Tranh chấp đất đai luôn gắn liền với quá trình sử dụng đất của các chủ thể nên không chỉ ảnh hưởng đến lợi ích của các bên tranh chấp mà còn ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước.
Trong quá trình thực hiện Luật Đất đai năm 2013, các quy định về giải quyết tranh chấp đất đai ít nhiều đã bộc lộ những điểm bất cập, cần có sự điều chỉnh cho phù hợp với nhu cầu sử dụng đất và làm tăng hiệu quả quản lý đất đai của các cơ quan nhà nước.
Thực trạng giải quyết tranh chấp đất đai hiện nay
Các dạng tranh chấp đất đai
Do đặc thù về điều kiện lịch sử, địa lý của Việt Nam nên các tranh chấp về đất đai cũng xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau và có nhiều loại tranh chấp khác nhau.
Trên thực tế chúng ta thường thấy có 02 loại tranh chấp, đó là tranh chấp đất đai và tranh chấp liên quan đến đất đai. Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”, tức là xác định xem ai được quyền sử dụng đất, được quy định tại khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai 2013. Tranh chấp liên quan đến đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ giữa các bên trong quan hệ dân sự liên quan đến đất đai như giao dịch, di sản thừa kế, tài sản chung là quyền sử dụng đất. Sở dĩ cần phân biệt như vậy là để xác định một cách chính xác trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai được điều chỉnh bởi Luật Đất đai 2013.
Tranh chấp đất đai thường có các dạng sau: (i) tranh chấp xác định chủ thể có quyền sử dụng đất (bao gồm cả tranh chấp đòi lại đất, tài sản gắn liền với đất của người thân trong những giai đoạn trước đây mà qua nhiều lần thay đổi chính sách ruộng đất đã được chia cấp cho người khác); (ii) tranh chấp ranh giới thửa đất giữa các chủ thể sử dụng đất liền kề; (iii) tranh chấp lối đi chung. Trong các dạng tranh chấp đất đai thì tranh chấp xác định chủ thể có quyền sử dụng đất là phổ biến, phức tạp và còn nhiều khó khăn, vì vậy phạm vi bài viết này chỉ để cập đến giải quyết tranh chấp đất đai dạng này.
Sự ảnh hưởng của hoạt động quản lý đất đai đến việc giải quyết tranh chấp đất đai
Từ thực tế giải quyết tranh chấp đất đai cho thấy, có rất nhiều nguyên nhân gây khó khăn cho quá trình giải quyết tranh chấp, một trong những nguyên nhân đó phát sinh từ hoạt động quản lý đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Khắc phục các nguyên nhân này là việc cần phải làm để hướng đến nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp cũng như hiệu quả công tác quản lý đất đai trong giai đoạn tới.
Có thể kể đến các nguyên nhân bao gồm:
Một là, do sự quản lý yếu kém kéo dài của cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai trong việc lưu trữ, quản lý hồ sơ. Một số cơ quan để xảy ra tình trạng thất lạc hồ sơ về thửa đất, lưu trữ không đầy đủ tài liệu làm gián đoạn thông tin về quá trình sử dụng đất, thông tin trong hồ sơ về thửa đất bị thiếu và không chính xác (về kích thước, số đo, diện tích, hình thù thửa đất, tài sản trên đất) dẫn đến không cập nhật được di biến động về thửa đất.
Thực trạng này xuất phát từ quy định, cách làm không hợp lý của cơ quan quản lý về đất đai như: (i) chậm hoàn thiện việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người dân, doanh nghiệp; (ii) có sự nhầm lẫn trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; (iii) giao đất không cụ thể trên thực địa, không rõ ranh giới, chồng lấn khi giao; (iv) không xác định được thành viên trong quá trình cấp giấy giấy chứng nhận cho hộ gia đình; (v) yêu cầu bắt buộc ghi cả tên vợ hoặc chồng trong hồ sơ xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của cá nhân; (vi) cung cấp thông tin cho đương sự, cơ quan giải quyết tranh chấp không kịp thời, thiếu chính xác dẫn đến hồ sơ về thửa đất không bảo đảm độ tin cậy, gây trở ngại rất lớn cho việc giải quyết nhanh và chính xác các vụ tranh chấp về đất đai.
Hai là, do chính sách pháp luật về đất đai thay đổi liên tục và nhanh chóng trong một thời gian dài, nhưng mỗi lần thay đổi không có các quy định của pháp luật minh định rõ các quan hệ đất đai hình thành trên thực tế trong các thời đoạn đó, tạo ra những điểm mờ trong quan hệ về đất đai, dẫn đến cách hiểu và vận dụng quy định pháp luật đất đai chưa đồng bộ, chưa thống nhất ở các cơ quan quản lý đất đai trên cả nước.
Một số vấn đề bất cập trong giải quyết tranh chấp đất đai hiện nay
Về quy định hòa giải trong giải quyết tranh chấp đất đai
Khi tranh chấp đất đai xảy ra, việc hòa giải tranh chấp gắn với 2 hình thức gồm: hòa giải ngoài tố tụng (tại ủy ban nhân dân cấp xã) và hòa giải trong tố tụng (hòa giải tại tòa án).
Theo quy định tại Điều 202 Luật Đất đai 2013, Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở. Trong trường hợp tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải. Như vậy, với quy định này thì khi có tranh chấp đất đai bắt buộc phải trải qua giai đoạn hòa giải, và khi các bên không tự hòa giải được với nhau thì phải nộp đơn yêu cầu ủy ban nhân dân cấp xã hòa giải.
Quy định này trên thực tế gặp khó khăn, bất cập ở những địa phương không có đơn vị hành chính cấp xã (những đơn vị huyện đảo đặc thù như huyện Côn Đảo của tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu; huyện Cồn Cỏ của tỉnh Quảng Trị; huyện Bạch Long Vĩ của thành phố Hải Phòng). Ở những địa phương này, khi xảy ra tranh chấp đất đai thì việc hòa giải sẽ gặp khó khăn trong việc xác định cơ quan hòa giải và cơ sở pháp lý để hòa giải, dẫn đến khó khăn cho việc gửi đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai sau đó[1].
Theo quy định, hòa giải ở cơ sở là một thủ tục bắt buộc trong giải quyết tranh chấp đất đai, kết quả hòa giải phải được lập thành biên bản, có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc không thành của ủy ban nhân dân cấp xã. Trên thực tế xảy ra tình trạng, khi cơ quan này mời các bên để hòa giải nhưng phía bị đơn không đến (mặc dù đã được tống đạt giấy mời hợp lệ), dẫn đến việc ủy ban nhân dân cấp xã không thể tiến hành hòa giải được, trong biên bản hòa giải cũng không thể có chữ ký của bị đơn, ủy ban nhân dân cấp xã lập biên bản không hòa giải được. Trong trường hợp này, Luật Đất đai hiện hành không đề cập đến loại tài liệu (biên bản) được coi là cơ sở để tòa án căn cứ vào đó để thụ lý giải quyết các tranh chấp đất đai theo thủ tục tố tụng dân sự.
Đây là vấn đề cần phải được hướng dẫn một cách cụ thể trong thời gian tới để việc áp dụng pháp luật đất đai được thực hiện một cách thống nhất. Ngoài ra, kết quả hòa giải thành tại ủy ban nhân dân cấp xã không có giá trị bắt buộc thực hiện đối với các bên đương sự nên trên thực tế xảy ra tình trạng sau khi ủy ban nhân dân cấp xã hòa giải thành xong mà các bên không thực hiện thì phải xử lý như thế nào, các bên đương sự cần làm gì để bảo vệ quyền lợi của mình[2]. Tranh chấp đất đai, nhất là tranh chấp về quyền sử dụng đất, về mặt bản chất là tranh chấp dân sự.
Vì vậy, cần thiết phải tôn trọng ý chí, sự thỏa thuận của các bên nếu sự thỏa thuận đó không vi phạm điều cấm hoặc trái đạo đức xã hội, nhất là các nội dung thỏa thuận mà các bên đã thống nhất, được biên bản hòa giải thành của ủy ban nhân dân cấp xã ghi nhận. Các vấn đề này cần được quy định rõ hơn trong Luật Đất đai.
Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 quy định, tòa án với tư cách là cơ quan xét xử, có trách nhiệm tiến hành hòa giải và tạo điều kiện thuận lợi để các đương sự thỏa thuận với nhau về việc giải quyết vụ việc dân sự theo quy định của Bộ luật này, là một chế định bắt buộc trong thủ tục tố tụng dân sự, tạo cơ hội cho các bên tranh chấp thương lượng, giải quyết với nhau mà không cần phải để tòa án phân định xét xử.
Theo thống kê của Tòa án nhân dân Tối cao và các cơ quan hữu quan, hòa giải trong tố tụng đã thể hiện được vai trò của mình trong việc giải quyết các xung đột về quyền và lợi ích của các chủ thể liên quan, đồng thời chấm dứt quá trình tố tụng kéo dài và hạn chế những thiệt hại không đáng có[3]. Đối với tranh chấp đất đai thì việc hòa giải tại tòa án mang ý nghĩa tích cực, hạn chế được tình trạng án sai.
Về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai
Theo quy định tại Điều 203 Luật Đất đai 2013, sau khi hòa giải tại ủy ban nhân dân cấp xã mà hòa giải không thành, không hòa giải được thì nếu đất tranh chấp đã được cấp giấy chứng nhận hoặc có một trong các giấy tờ về quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 100 Luật Đất đai 2013 thì tòa án sẽ thụ lý giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự. Nếu đất đai không có giấy tờ nào nêu trên thì các bên tranh chấp được lựa chọn giải quyết tranh chấp bằng tòa án hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trên.
Việc quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp cho tòa án khi loại đất tranh chấp mà các bên chưa có bất cứ loại giấy tờ gì là đã trao vượt quá chức năng, thẩm quyền của tòa án, chưa cần đánh giá về hiệu quả giải quyết tranh chấp. Từ chỗ, tòa án chỉ có quyền xác định ai là người có quyền dân sự đang bị người khác tranh chấp, nay với quy định như trên, tòa án lại có thêm quyền xác định ai được quyền sử dụng đất chưa có căn cứ pháp luật, chưa được công nhận về pháp lý mà vốn dĩ thuộc thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước.
Theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự thì chỉ những tài sản đã thuộc quyền sở hữu hợp pháp của một chủ thể, nay có chủ thể khác xâm phạm, tranh chấp thì tòa án căn cứ vào tài liệu chứng cứ để xác định thực chất tài sản đó là của chủ thể nào thì công nhận cho chủ thể đó, buộc bên đang chiếm hữu bất hợp pháp phải trả lại tài sản cho bên có quyền. Tòa án không có thẩm quyền xác định tài sản tranh chấp (đất đai) cho bất cứ chủ thể nào khi đất đai chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chủ thể đó sử dụng[4]. Việc giao thẩm quyền giải quyết cho tòa án trong trường hợp này là không phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của tòa án, là trái quy định Hiến pháp và mâu thuẫn với chính quy định của Luật Đất đai về tính thống nhất trong quản lý đất đai.
Về hoạt động phối hợp trong giải quyết tranh chấp đất đai
Tòa án với chức năng xét xử chuyên biệt, với ưu thế về đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên môn về luật song hiệu quả giải quyết tranh chấp của tòa án lại phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động phối hợp xác minh, cung cấp thông tin của cơ quan quản lý đất đai.
Qua thực tiễn xét xử cho thấy, việc phối hợp giữa tòa án với các cơ quan hành chính thường chưa thực sự hiệu quả. Theo Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 thì đương sự phải có nghĩa vụ cung cấp đầy đủ chứng cứ cho tòa án nhưng trên thực tế quy định này gặp nhiều bất cập. Các cơ quan hành chính nhà nước là nơi nắm giữ những tài liệu, chứng cứ liên quan đến vụ việc tranh chấp nhưng nhiều khi cán bộ các cơ quan này thiếu sự hợp tác trong việc cung cấp tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của đương sự, tòa án.
Ngoài ra, việc phối hợp trong quá trình xác minh thu thập, đánh giá chứng cứ, định giá quyền sử dụng đất giữa các cơ quan cũng chưa thực sự chặt chẽ. Có những trường hợp cơ quan quản lý đất đai cung cấp thiếu thông tin, chậm trễ cung cấp thông tin gây khó khăn cho quá trình giải quyết tranh chấp. Đó chính là những nguyên nhân làm cho việc giải quyết vụ án bị kéo dài. Đây là vấn đề cần được Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung để tăng cường hiệu quả công tác giải quyết tranh chấp đất đai hiện nay.
